住建部日前印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，明確將在21個(gè)城市(區)開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)，重點(diǎn)探索城市更新統籌謀劃機制、可持續模式及配套制度政策。第一批試點(diǎn)自今年11月開(kāi)始，為期2年。我省南京、蘇州入選首批試點(diǎn)名單。
城市更新試點(diǎn)意味著(zhù)什么？為何是南京、蘇州入選？?jì)傻赜謱⑷绾伍_(kāi)展試點(diǎn)探索？
既修復“過(guò)往”，又謀劃未來(lái)
住建部的《通知》明確，針對我國城市發(fā)展進(jìn)入城市更新重要時(shí)期所面臨的突出問(wèn)題和短板，嚴格落實(shí)城市更新底線(xiàn)要求，轉變城市開(kāi)發(fā)建設方式。
中國城市規劃學(xué)會(huì )城市更新學(xué)術(shù)委員會(huì )主任委員、東南大學(xué)建筑學(xué)院教授陽(yáng)建強告訴記者，今年全國兩會(huì )期間，城市更新首次被寫(xiě)入《政府工作報告》，明確“十四五”時(shí)期要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮化戰略，“實(shí)施城市更新行動(dòng)，完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系，提升城鎮化發(fā)展質(zhì)量”。實(shí)施城市更新行動(dòng)，意味著(zhù)原來(lái)粗獷、快速、外延型的建設新區方式不適用了，城市更新的理念和方式都要轉變。從原來(lái)的“拆改留”到現在的“留改拆”，就是城市更新理念的最大改變，也是價(jià)值觀(guān)和模式的重大轉變。
我國城鎮化率已超過(guò)60%。“之前在快速城鎮化進(jìn)程中，不少城市側重經(jīng)濟層面的考慮，忽視了對人和生態(tài)的關(guān)注，在生態(tài)環(huán)境、空間質(zhì)量、土地集約利用等方面累積了很多問(wèn)題。”省規劃設計集團副總規劃師王承華說(shuō)，進(jìn)入城鎮化后半場(chǎng)，人們對城市生活品質(zhì)、生態(tài)環(huán)境有更高追求，城市進(jìn)入了一個(gè)增量發(fā)展與存量提質(zhì)并存的新階段。“這輪城市更新，要重點(diǎn)考慮從人的需求出發(fā)。”她舉例說(shuō)，比如完善消防等城市基礎安全設施和公共服務(wù)配套、修復城市生態(tài)系統、為新業(yè)態(tài)提供相應載體推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構轉型等，既修補原來(lái)的城市發(fā)展問(wèn)題，又為未來(lái)發(fā)展留下更多可能性。
“底線(xiàn)是尊重城市的歷史文化，尊重群眾的意愿，保護好城市傳統風(fēng)貌，不能破壞生態(tài)環(huán)境……城市更新不應是短期建設行為，而應是持續的、漸進(jìn)的和整體的系統更新。”陽(yáng)建強認為，南京和蘇州入選首批試點(diǎn)，是因為這兩個(gè)城市非常典型。它們都是國家歷史文化名城，具有代表性，并且已經(jīng)在城市更新方面進(jìn)行了多年實(shí)踐，在政策層面以及多部門(mén)協(xié)同方面都做了一些有益探索。這些成功探索，會(huì )給國內其他城市帶來(lái)示范和借鑒意義。
老舊小區改造、老城區有機更新、老工業(yè)區改造、濱水地區更新等，都屬于城市更新范疇。“城市更新是一個(gè)復雜的社會(huì )系統工程，如何在城市更新中貫穿有機更新理念、處理好城市問(wèn)題，破解長(cháng)期困擾我們的難點(diǎn)，是試點(diǎn)城市應該去探索的。”陽(yáng)建強說(shuō)。
先行探索，一批精品項目亮相
位于老城南的小西湖是南京22個(gè)歷史風(fēng)貌區之一。如今，小西湖片區已從昔日的老舊棚戶(hù)區“變身”兼具歷史氣息與文藝范的潮流打卡地。南京在小西湖片區探索政府和百姓共商、共建、共享、共贏(yíng)的“微更新”模式。例如，在房屋征收上，讓居民自主選擇去留。改造過(guò)程中，近一半居民選擇了搬遷，釋放出的建筑空間被改造為48個(gè)院落，打造成“共享院”、文藝范咖啡館、民宿等多種形態(tài)。
“與過(guò)去多由政府或開(kāi)發(fā)商主導的更新模式不同，現在更強調共建共治理念、多元參與模式。”在王承華看來(lái)，這輪城市更新，首先是制度更新，只有政策制度理順了，更新才能順利、可持續地推動(dòng)。比如，要將更新增益的分配機制做好，激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì )力量來(lái)參與改造。
城市更新的探索早已在南京和蘇州展開(kāi)。南京打造了“喵喵街”、銀杏里、水木秦淮等一批主題街巷、特色街區;完成了明城墻沿線(xiàn)、濱江、秦淮河沿岸環(huán)境整治提升……南京市建委建設二處處長(cháng)董文量說(shuō)，近年來(lái)，南京針對城市更新先后出臺相關(guān)政策條例40余項，為城市更新提供政策保障。去年，南京印發(fā)《開(kāi)展居住類(lèi)地段城市更新的指導意見(jiàn)》，明確對建成區范圍內簡(jiǎn)易結構房屋較多、建筑密度較大、使用年限較久、房屋質(zhì)量較差等危破老舊住宅片區進(jìn)行更新，這一政策獲全國推廣。
蘇州則以美麗宜居城市建設為切入點(diǎn)進(jìn)行城市更新。蘇州市政府房屋征收辦公室副主任王海介紹，蘇州制定了九大行動(dòng)計劃，包括住房系統優(yōu)化行動(dòng)、宜居街區提標行動(dòng)、水鄉雅鎮塑造行動(dòng)、水城特色彰顯行動(dòng)、名城文脈活化行動(dòng)、城市韌性提升行動(dòng)、公共服務(wù)創(chuàng )優(yōu)行動(dòng)、智慧城市創(chuàng )新行動(dòng)和低碳未來(lái)共建行動(dòng)。“避免大規模的建設和拆遷方式，我們以九大行動(dòng)為抓手精細化篩選城市更新項目，對住房系統、宜居街區、歷史文化街區、公共服務(wù)設施等進(jìn)行系統更新，完善城市功能品質(zhì)，補足民生短板。”王海說(shuō)。
蘇州還針對歷史文化名城保護與更新重點(diǎn)推進(jìn)了老舊小區改造、保障房試點(diǎn)、城市“黑色蜘蛛網(wǎng)”、生活垃圾分類(lèi)、名城增綠等一系列工作，人居環(huán)境改善明顯。推進(jìn)古城精品片區整體更新，把城市功能品質(zhì)提升與人口調控緊密掛鉤，打造了一批精品項目。同時(shí)，還開(kāi)展了“古城細胞解剖工程”，對傳統民居結構肌理、文化內涵等內容深度挖掘，甄選推薦形成傳統民居、歷史建筑和歷史院落檔案，為今后古城有序更新提供新的支撐。
放眼全省，不只南京、蘇州兩地，各地都在試點(diǎn)探索城市更新。記者從省住建廳了解到，作為全國首個(gè)美麗宜居城市建設試點(diǎn)省份，我省各地結合美麗宜居城市建設，深入實(shí)施城市更新行動(dòng)。美麗宜居城市建設兩批323個(gè)省級試點(diǎn)項目中，城市更新類(lèi)項目有252個(gè)。
重系統性，傳承城市肌理
“城市不同地段、不同人口，面臨的問(wèn)題都不一樣，所以更新模式是多樣化的。”王承華說(shuō)，可以不改變建筑功能做一些微改造，也可以對危房局部拆除重建，還可以功能置換，將原來(lái)工業(yè)廠(chǎng)房空間改造為新產(chǎn)業(yè)發(fā)展場(chǎng)所，等等。
“我們現在做城市更新規劃，一個(gè)重要方面是放到更大片區中，統籌考慮城市功能、公共服務(wù)、安全基礎設施配套、生態(tài)系統等，把片區研究透，維護城市整體的系統性。”王承華認為，原來(lái)城市開(kāi)發(fā)基本是大拆大建，導致很多有趣的小街小巷沒(méi)有了?，F在國家強調從“拆改留”轉向“留改拆”，城市的肌理可以更好保存下來(lái)，城市空間會(huì )更豐富多樣?？臻g多樣了，業(yè)態(tài)才能多樣，城市活力才能更好激發(fā)出來(lái)。
城市更新試點(diǎn)“任務(wù)書(shū)”和“時(shí)間表”已定，蘇州、南京將怎么干？
王海說(shuō)，蘇州將建立城市更新體檢評估、城市更新規劃編制、城市更新實(shí)施方案三個(gè)層次的城市更新體系。在體檢評估上，建立蘇州市城市更新綜合管理信息系統，設立城市更新項目基礎庫、項目?jì)鋷旌晚椖繂?dòng)庫。在城市更新專(zhuān)項規劃中劃定更新片區，明確更新方向、目標、時(shí)序、總體規模和更新策略。此外，蘇州將精研城市更新實(shí)施工作方案，包括修建性詳細規劃方案、搬遷方案、補償安置方案、地價(jià)測算方案、項目資金平衡方案、招商引資方案、產(chǎn)出效率等相關(guān)內容。政府和實(shí)施主體通過(guò)實(shí)施方案平臺協(xié)調利益分配，確保各方受益。
在路徑上，蘇州將探索以街區為單元統籌城市更新。制定各街區更新計劃，整合各類(lèi)空間資源，有針對性地補短板、強弱項。同時(shí)，蘇州還將探索以重點(diǎn)項目建設帶動(dòng)城市更新。結合重點(diǎn)項目建設，推動(dòng)周邊地區老舊樓宇與傳統商圈、老舊廠(chǎng)房與低效產(chǎn)業(yè)園區提質(zhì)增效，促進(jìn)公共空間與公共設施品質(zhì)提升。
“目前南京正統籌編制城市更新方案，圍繞老舊小區等居住類(lèi)地塊、舊廠(chǎng)房等生產(chǎn)類(lèi)建筑、濱水岸線(xiàn)等公共類(lèi)空間及綜合類(lèi)片區開(kāi)展試點(diǎn)。”董文量說(shuō)，南京將以試點(diǎn)為契機，在補齊短板、解決突出問(wèn)題的同時(shí)，探索建立城市更新工作機制、實(shí)施模式、政策措施、技術(shù)方法和管理制度等，形成“南京經(jīng)驗”。
南京的城市更新試點(diǎn)將重點(diǎn)聚焦歷史底蘊深厚、開(kāi)發(fā)建設較早、亟需更新改造的主城四區，江北新區和其他各區重點(diǎn)單元和重點(diǎn)項目也會(huì )納入試點(diǎn)范圍。南京將合理規劃城市更新單元，完成一批有代表性、具有示范效應的城市更新項目。在居住區，加大老舊小區改造工作力度，將城市居住社區活動(dòng)場(chǎng)地建設作為改造的重要內容;在老建筑、老廠(chǎng)房方面，鼓勵利用舊廠(chǎng)房、舊倉庫、老商業(yè)改造建設現代公共服務(wù)和創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)載體;探索歷史建筑利用正負面清單等活化路徑，做好傳統民居、紅色場(chǎng)館、革命文化紀念地等保護利用工作。
董文量表示，城市更新將妥善處理好保留城市傳統記憶和彰顯城市現代風(fēng)范的關(guān)系，注重城市文脈傳承和城市肌理延續，加強對城市的空間立體性、平面協(xié)調性、風(fēng)貌整體性、文脈延續性等方面的規劃和管控，留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”。（本報記者 白雪 劉霞）
