國家發(fā)展改革委、財政部等部門(mén)日前聯(lián)合印發(fā)修訂版《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(下稱(chēng)《辦法》)。此次修訂對標《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》(下稱(chēng)《指導意見(jiàn)》)改革要求，對特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題作出了制度設計，進(jìn)一步強化了制度執行效力，有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營(yíng)者合法權益，激發(fā)民間投資活力。
確立特許經(jīng)營(yíng)新的基本規范
如何厘清基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)與政府和社會(huì )資本合作(PPP)的關(guān)系，長(cháng)期以來(lái)困擾著(zhù)市場(chǎng)各方。
中國宏觀(guān)經(jīng)濟研究院投資研究所研究員吳有紅表示，《辦法》作為關(guān)鍵的特許經(jīng)營(yíng)配套制度文件，明確規定基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是基于使用者付費的PPP模式，進(jìn)一步優(yōu)化了特許經(jīng)營(yíng)全周期管理流程，在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議訂立、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議履行、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議變更和終止、爭議解決等關(guān)鍵環(huán)節確立了新的基本規范。
比如，《辦法》進(jìn)一步強調了基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項目的經(jīng)營(yíng)者排他性權利、項目產(chǎn)出的公益屬性，以及不新設行政許可、不得擅自增設行政許可并借此向特許經(jīng)營(yíng)者收費。同時(shí)，明確基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)范圍，不包括商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)以及不涉及產(chǎn)權移交環(huán)節的公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等。
“實(shí)踐中，應當注意嚴格區分基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)、商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)。”國家發(fā)展改革委法規司負責人表示，商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的特許人只能是企業(yè)，政府不得從事商業(yè)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府作為活動(dòng)參與方的基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，主要依托基礎設施和公用事業(yè)建設運營(yíng)項目開(kāi)展，其本質(zhì)是以項目融資的方式提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具有明顯的公益屬性。
完善制度化解投融資瓶頸
基礎設施和公用事業(yè)具有公共性和經(jīng)營(yíng)性雙重特征，決定了其市場(chǎng)化融資存在諸多瓶頸，這一領(lǐng)域也是改革的重中之重。
“規范有序實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，是深化以市場(chǎng)化為導向的基礎設施投融資體制改革與創(chuàng )新的主要方向，是實(shí)現公共產(chǎn)品可持續供給的較優(yōu)模式。”吳有紅說(shuō)。
對此，《辦法》充分汲取以往立法、政策和實(shí)踐成果，在特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域民間資本準入、投資管理、價(jià)格機制、政府合規融資等方面進(jìn)行了制度設計，為下一步深化基礎設施投融資體制改革提供了重要的制度規范。
據悉，《辦法》對特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式進(jìn)行列舉，包含“新建/改擴建—運營(yíng)—移交(BOT)”“新建/改擴建—擁有并運營(yíng)—移交(BOOT)”“轉讓—運營(yíng)—移交(TOT)”等實(shí)施方式，并規定禁止通過(guò)“建設—移交(BT)”方式逃避運營(yíng)義務(wù)或墊資施工。
《辦法》還將特許經(jīng)營(yíng)最長(cháng)期限延長(cháng)到40年，鼓勵民營(yíng)企業(yè)通過(guò)直接投資、獨資、控股、參與聯(lián)合體等多種方式參與特許經(jīng)營(yíng)項目，并應遵守《指導意見(jiàn)》有關(guān)支持清單關(guān)于民營(yíng)企業(yè)項目領(lǐng)域和股比的規定，明確特許經(jīng)營(yíng)者改善經(jīng)營(yíng)管理和改進(jìn)技術(shù)獲得的收益歸其所有。
此外，在管理責任分工上，《辦法》明確地方政府負主體責任，發(fā)展改革部門(mén)牽頭推進(jìn)，有關(guān)行業(yè)部門(mén)負責項目實(shí)施和監管，財政部門(mén)加強預算管理。
最大程度保護各方合法權益
我國對基礎設施領(lǐng)域實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)模式的探索已久。梳理發(fā)展歷程，既有成功案例，也有失敗教訓?！掇k法》圍繞最大程度保障特許經(jīng)營(yíng)各方合法權益，提出了針對性制度舉措。
針對部分地方政府履約誠信低問(wèn)題，《辦法》進(jìn)一步完善支付管理制度，明確政府統一代收用戶(hù)付費項目屬于使用者付費項目，政府應專(zhuān)款專(zhuān)用，定期向特許經(jīng)營(yíng)者支付，杜絕拖欠。進(jìn)一步完善價(jià)格和收費的調整機制，明確價(jià)格調整與績(jì)效評價(jià)掛鉤，并規定實(shí)施機構協(xié)調開(kāi)展價(jià)格調整義務(wù)。
針對特許經(jīng)營(yíng)項目管理不規范問(wèn)題，《辦法》對項目審核備程序、事中事后監管、投資者權益保護等方面提出了明確要求，強調任何單位和個(gè)人不得違法干涉特許經(jīng)營(yíng)者合法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。因法律、行政法規修改，或者政策調整損害特許經(jīng)營(yíng)者預期利益，應當依據特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定或者協(xié)商達成補充協(xié)議，給予特許經(jīng)營(yíng)者公平合理補償。
(顧 陽(yáng))
