近日，北京市十五屆人大常委會(huì )第四十五次會(huì )議表決通過(guò)《北京市城市更新條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》)，《條例》將從2023年3月1日起實(shí)施?！稐l例》共七章五十九條，涵蓋包括居住類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)、設施類(lèi)、公共空間類(lèi)、區域綜合類(lèi)等5大類(lèi)、12項更新內容。
二十大報告明確，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”，“加快轉變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)”。參與《條例》意見(jiàn)征求的中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任、北京城市規劃學(xué)會(huì )城市更新與規劃實(shí)施專(zhuān)業(yè)委員會(huì )委員王偉解讀：《條例》的制定如何與老百姓的居住環(huán)境、生活品質(zhì)緊密相關(guān)?為在減量發(fā)展形勢下推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、在現行法律框架內破解現實(shí)難題提供了哪些頂層設計?
什么是“城市更新”?《北京市城市更新條例》明確，城市更新是指對本市建成區內城市空間形態(tài)和城市功能的持續完善和優(yōu)化調整，包括居住類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)、設施類(lèi)、公共空間類(lèi)、區域綜合類(lèi)等5大類(lèi)、12項更新內容，不包括土地一級開(kāi)發(fā)、商品住宅開(kāi)發(fā)等項目。
北京是全國第一批城市更新試點(diǎn)城市。中央財經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任、北京城市規劃學(xué)會(huì )城市更新與規劃實(shí)施專(zhuān)業(yè)委員會(huì )委員王偉認為，在國家“十四五”規劃綱要提出實(shí)施城市更新行動(dòng)、明確城市更新目標的大背景下，《北京市城市更新條例》在響應國家戰略的同時(shí)，又體現出鮮明的首都特點(diǎn)。
王偉表示：“中國的城鎮化發(fā)展到了非常關(guān)鍵的階段。按照世界城鎮化規律，一般城鎮化到80%左右就會(huì )進(jìn)入平臺期?，F在我們就進(jìn)入到城市增長(cháng)越來(lái)越緩慢的狀態(tài)，更需要通過(guò)城市內部機能的更新來(lái)實(shí)現高質(zhì)量發(fā)展。在這樣的情況下，城市更新已經(jīng)不是原來(lái)‘零敲碎打’的項目式更新，而是一種系統性、綜合性的更新。北京這一輪城市更新有一個(gè)非常重要的特點(diǎn)，就是‘政策引領(lǐng)’，同時(shí)又借鑒了像深圳、上海等城市率先推出的《城市更新條例》的一些成熟做法。”
據了解，北京市正逐步健全“1+n+x”城市更新制度體系，其中，“1”就是《北京市城市更新條例》，“n”是指相關(guān)配套規范性文件，“x”是指各類(lèi)規范和技術(shù)標準。王偉分析，由《條例》打造的城市更新“北京模式”和“1+n+x”城市更新制度體系，進(jìn)一步強化了北京城市更新的整體性。而其中，《條例》更是以立法形式為推動(dòng)北京城市更新提供堅實(shí)的法治保障。
值得關(guān)注的是，《條例》明確了城市更新活動(dòng)中不包括土地一級開(kāi)發(fā)、商品住宅開(kāi)發(fā)等項目。
王偉分析：“過(guò)去傳統的城市更新，包括了土地的一級和二級聯(lián)動(dòng)，以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，是一種以‘拆除重建’為主的更新模式，建的時(shí)候用更高的容積率或更高的開(kāi)發(fā)方式來(lái)達到更新的目標?？梢钥吹?，伴隨著(zhù)房地產(chǎn)業(yè)的調整，拆除重建類(lèi)的城市更新遇到了很大阻力。北京要在這種城市更新的模式和路徑上真正做到轉型，所以明確了不包含的項目后，就意味著(zhù)我們希望能夠改變過(guò)去以土地一級開(kāi)發(fā)和商品房住宅開(kāi)發(fā)為代表的老路徑，來(lái)更徹底地執行‘人民城市人民建，人民城市為人民’的精神，走出一條以有機更新為主的城市更新模式。”
除了適用范圍，《條例》還提出了明確實(shí)行“留改拆”并舉，以保留利用提升為主等基本原則，以及明確先治理后更新、補齊城市功能短板、加強既有建筑安全管理、嚴格城市風(fēng)貌管控等9項基本要求。王偉表示，《條例》還從健全管理體制、強化規劃引領(lǐng)兩方面明確了城市更新的責任歸屬。“《條例》明確了市級統籌、區級主責、街鄉實(shí)施的三級狀態(tài)，使得在城市更新的過(guò)程中，政府內部首先能夠形成好的分工?！稐l例》通過(guò)城市更新專(zhuān)項規劃以及相關(guān)的控制性詳細規劃，對北京市既有的資源和任務(wù)進(jìn)行了時(shí)空和區域層面的統籌，來(lái)引領(lǐng)項目的實(shí)施。對于居住類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)、設施類(lèi)等5大類(lèi)，并不是‘一刀切’，而是分類(lèi)制定更新導則，明確各自的更新導向、技術(shù)標準，對實(shí)施主體來(lái)說(shuō)，它接收到的信號就更加清晰。同時(shí)《條例》也明確，城市更新項目要嚴格根據控規和需要來(lái)編制實(shí)施方案。”
在城市更新的過(guò)程中，“誰(shuí)更新誰(shuí)受益”，形成政府引領(lǐng)、市場(chǎng)主導、社會(huì )參與的多元推動(dòng)格局是關(guān)鍵。王偉介紹，《條例》的一大亮點(diǎn)是“賦能”，設定了城市更新物業(yè)權利人的范圍以及權利義務(wù)，確保老百姓、市場(chǎng)主體等從“想參與”到“會(huì )參與”，讓更新改造后的一磚一瓦、一草一木，都更好體現民眾所盼所愿。
王偉表示：“在明確了實(shí)施主體和實(shí)施單元統籌主體的規則以后，就更容易推動(dòng)更新意愿的達成以及市場(chǎng)資源的整合。比如針對管線(xiàn)等建筑物以?xún)裙灿胁糠值母脑?，可以根據管理規約或者議事規則，由業(yè)主依法表決確定，同時(shí)街鄉、居(村)委會(huì )通過(guò)社區議事廳等形式推進(jìn)多元共治。我們過(guò)去經(jīng)常講，城市更新有一個(gè)‘5%難題’，5%的人不同意、這事就擱在那兒行動(dòng)不了，所以《條例》提出，對拒不執行實(shí)施方案或者無(wú)法達成一致意見(jiàn)的，提供異議處置路徑。這些情況都可以經(jīng)人民內部協(xié)商來(lái)達成一致，大家有了權利以后，就會(huì )發(fā)揮群眾的智慧、群眾的力量，可能就會(huì )有創(chuàng )新性的做法出現。”
《條例》還特別關(guān)注到關(guān)系老百姓切身利益的老舊小區加裝電梯的難題?！稐l例》第三十二條第二款規定，“老舊住宅樓房加裝電梯的，應當依法由業(yè)主表決確定。業(yè)主可以依法確定費用分攤、收益分配等事項。”
此外，《條例》在嚴格落實(shí)減量雙控發(fā)展要求的基礎上，為調動(dòng)市場(chǎng)積極性，結合國家有關(guān)政策，規定了一系列激勵保障措施，包括：建筑規模激勵、用途轉換和兼容使用、國有建設用地配置方式、五年過(guò)渡期、彈性年期供應與土地續期、未登記建筑物手續辦理、利用地上地下空間補建公共服務(wù)設施等制度，并明確了政府財政資金、稅收、金融等方面的支持政策。在王偉看來(lái)，由多重“激勵”替代單純“管控”，將更有利于市場(chǎng)主體或社會(huì )主體發(fā)揮能動(dòng)性、創(chuàng )造性。
“在過(guò)去建設的時(shí)候，為了防止公共利益受損，用地限制稱(chēng)之為‘用途管制’，如果變更其他用途，就屬于違法違規。但是我們知道，城市發(fā)展到一個(gè)新的階段，老城區、老項目的功能就要調整，如果還是嚴格限制，不讓調整、也不讓改動(dòng)，就會(huì )變得非常僵化?！稐l例》第四十八條提出，‘本市探索實(shí)施建筑用途轉換、土地用途兼容’，‘鼓勵各類(lèi)存量建筑轉換為市政基礎設施、公共服務(wù)設施、公共安全設施。公共管理與公共服務(wù)類(lèi)建筑用途之間可以相互轉換;商業(yè)服務(wù)業(yè)類(lèi)建筑用途之間可以相互轉換;工業(yè)以及倉儲類(lèi)建筑可以轉換為其他用途’，這就相當于在水池里擰開(kāi)閥門(mén)，水可以自由流動(dòng)了。一個(gè)城市有活力，它就像河流一樣，水流動(dòng)得越快，它的水質(zhì)越好，整個(gè)水里的生態(tài)系統就會(huì )越好，把水流都管起來(lái)，無(wú)法形成有效的循環(huán)，活力就很難呈現出來(lái)。有這么一個(gè)順暢的機制，相信我們會(huì )看到越來(lái)越多的空間，被新經(jīng)濟、新產(chǎn)業(yè)、新人群激發(fā)出來(lái)。”王偉表示。
