通過(guò)舊區拆遷、異地安置、原址開(kāi)發(fā)等途徑，彌補改造成本并獲得增值收益，是城市改造常用手段。然而當大規模舊改接近尾聲，城市只剩下“小而散”零星待改地塊時(shí)，片區狹小且規劃受限，沒(méi)有太大商業(yè)價(jià)值，開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)積極性低，這些“城市經(jīng)營(yíng)”手段便行不通了。零星舊區面積雖小，但影響城市整體環(huán)境品質(zhì)，而且涉及住房“急難愁盼”問(wèn)題，對此城市該怎么辦?
“當市場(chǎng)手段不再靈驗時(shí)，城市要對舊改‘兜底保障’，因為居住條件改善、城市品質(zhì)提升是城建根本宗旨。”南京舊改項目最多的秦淮區更新辦有關(guān)負責人說(shuō)，他們對零星舊改打破傳統征收拆遷辦法，取而代之為就地改造、居民回遷、漸進(jìn)更新等手段，建立多元資金籌集機制彌補改造成本，先期改造的石榴新村、大陽(yáng)溝等片區，居民只需支付三四千元/平方米，就能住上和舊房同等面積的“新套房”。
地塊小臟亂差，
晨起如廁要“錯峰”
去年，秦淮區有9個(gè)項目列入南京城市更新計劃，占全市64%;今年南京公布的兩批舊改項目中，秦淮區又有大陽(yáng)溝、小松濤巷等地塊“上榜”，足見(jiàn)該區舊改任務(wù)之重。
“慢些走，家里光線(xiàn)不好呢!”7月的一個(gè)晌午，記者來(lái)到秦淮區大光路大陽(yáng)溝58號王敬珍老人家，因為不夠住，她家在老屋天井里搭了板房做餐廳，又在“餐廳”外壘了廚房，家里成了“三進(jìn)弄堂”，低矮、逼仄而昏暗。
在大陽(yáng)溝58號，這樣搭建插建的建筑比比皆是，整個(gè)片區高高低低、凌亂不堪，品相質(zhì)量甚至不如城中村。“我們這里的住戶(hù)最怕兩樣，一是水(下雨)、二是火(失火)。”王敬珍說(shuō)，夏天一打雷下雨，她就心驚膽戰，下大雨時(shí)家里積水常常淹到腳踝;巷道窄小，消防車(chē)進(jìn)不來(lái)，有一次隔壁小區失火，住戶(hù)擔心殃及自身，全跑出去了。
負責大陽(yáng)溝改造的秦淮區明商集團員工潘孝梅說(shuō)，大陽(yáng)溝4個(gè)片區，住戶(hù)面積平均四五十平方米，最小的只有10多平方米，最早的住戶(hù)上世紀40年代就搭建了，不通管道氣，家家用痰盂，“大方便”要去公廁。“我們老人都自覺(jué)養成習慣，早晨不跟年輕人、孩子爭著(zhù)上公廁，等他們上班、上學(xué)后再去，錯峰如廁。” 66歲的住戶(hù)程安國說(shuō)。
和大陽(yáng)溝相比，更新改造前的王府大街石榴新村在“城市圖斑”上更加扎眼，這里抬頭就能看到高樓林立的新街口商務(wù)區，一街之隔又是環(huán)境清雅的朝天宮，石榴新村成了繁華都市的“灰色背影”。“我在這里住了近40年，一家五口擠在不到30平方米的平房里，后來(lái)家里添丁才加蓋了二樓。”老住戶(hù)龔俊說(shuō)。石榴新村家家都加蓋二樓甚至三樓，房摞房、房搭房，密密匝匝、層層疊疊。“起居沒(méi)有隱私，廚房都緊挨著(zhù)，老鼠、蟑螂亂竄，家家都盼著(zhù)有一天能住上成套住房。”
征收難成本高，
政府平臺來(lái)“操盤(pán)”
像大陽(yáng)溝、石榴新村這樣的舊改小區，環(huán)境“臟亂差”，住戶(hù)拆改意愿強烈，為何遲遲未予改造?“地塊小而散，住戶(hù)多而雜，征收成本高，老城規劃限制嚴格，開(kāi)發(fā)不足以平衡資金。”潘孝梅解釋說(shuō)，由于征收難度大，開(kāi)發(fā)商缺乏動(dòng)力，這些“邊角地”“插花地”便在歷次城市改造中存留下來(lái)。
以大陽(yáng)溝為例，面積十多畝，卻聚居百余戶(hù)人家，產(chǎn)權有住戶(hù)自建房、單位自建房、單位辦公房，房型有平房、小二層、老式低層樓房，有的鑒定為危房，和周邊樓房犬牙交錯，板塊不完整且改造難度大。
過(guò)去十多年間，石榴新村曾經(jīng)歷3次進(jìn)場(chǎng)拆遷，但均以撤場(chǎng)告停。“石榴新村有權證居民388戶(hù)，涉及常住戶(hù)籍500余戶(hù)1500余人，起初考慮用類(lèi)似城中村拆遷模式，但調研后發(fā)現，好多房屋建設年代早沒(méi)有產(chǎn)權證，違建、人口很多。”負責項目實(shí)施的秦淮區越城集團副總陶瑩說(shuō)，如按傳統征收模式改造石榴新村，資金缺口太大，實(shí)在難以平衡。
為推動(dòng)零星地塊舊改，秦淮區成立全省首家實(shí)體化運作的“城市更新辦”。在石榴新村，采取以原地重建、回遷安置為主，異地置換、貨幣回購、優(yōu)先購買(mǎi)原地商用房屋相結合的方式;在大陽(yáng)溝，實(shí)施原址安置、綜合開(kāi)發(fā)的“一攬子”方案。
政府平臺成為“總操盤(pán)手”后，通過(guò)專(zhuān)項資金撬動(dòng)、新城反哺老城、住戶(hù)更新付費以及附屬商業(yè)開(kāi)發(fā)等辦法籌集資金就地改造。石榴新村388戶(hù)房屋都被鑒定為D級險房，改造成本由政府和居民按比例共擔，市區政府承擔60%、居民個(gè)人承擔40%，預測建筑成本價(jià)是7000元/平方米，每平方米居民只需出2800元。大陽(yáng)溝地塊對多種產(chǎn)權和用途的地塊整體改造，保證住戶(hù)“原址回遷、不低于原面積安置”。設計單位挨家挨戶(hù)走訪(fǎng)，了解居民意愿需求，最終以2.5平方米為一個(gè)格檔遞增擴大，形成約20多種套型，這樣“摳”面積，不僅滿(mǎn)足不同居民回遷需求，蓋出來(lái)的套數也能實(shí)現最大化。
算總賬惠民生，
舊改下活滿(mǎn)盤(pán)棋
每平方米只需出三四千元建筑成本，就能在原地住上等面積“套房”，石榴新村改造“一詢(xún)”僅3天，居民同意率就超過(guò)96%!
然而，由于零星地塊不大，加之采光、間距、容積率的要求，新建面積只是略高于原拆遷面積，導致入不敷出、補貼很大。潘孝梅研判，以大陽(yáng)溝為例，總建設成本預計1.8億元，整個(gè)項目預計要虧1.2億元。但她認為，通過(guò)這個(gè)項目，城市和居民可以實(shí)現“雙贏(yíng)”。
對城市來(lái)說(shuō)，通過(guò)舊改改善片區環(huán)境面貌，補上社區配套短板。規劃中，大陽(yáng)溝片區將蓋上五六棟多層住宅，建筑色彩、品相和周邊小區大體相當，綠化率30%，小區還配建120個(gè)地下車(chē)位以及社區中心，待新房建成后，將和周邊樓棟打包進(jìn)行物業(yè)管理。“老城區舊改，就像是老樹(shù)刨根，我們這個(gè)項目把困擾老城區的物管、停車(chē)、社區用房等難題全解決了，一子激活滿(mǎn)盤(pán)棋。”潘孝梅說(shuō)。
對居民來(lái)說(shuō)，除了住上不低于原面積的“套房”，還可就近享受城區的成熟配套設施。大陽(yáng)溝對面就是新建的小學(xué)，臨近明御河以及御道街、大光路等城市主干道，兩條地鐵在大光路交會(huì )，居民出行、生活、休閑都很方便。
以石榴新村、大陽(yáng)溝為探索，南京市開(kāi)啟城市零星地塊舊改，這兩年公布多批居住類(lèi)地塊更新項目。“這些零星地塊從多輪城市改造中存留下來(lái)，是舊改最難啃的‘硬骨頭’。”南京市住建委建設二處處長(cháng)董文量介紹，從全市看，既有石榴新村這樣的險房地塊，也有大陽(yáng)溝這樣兼有險房、舊平房、單位用房的復雜地塊，還有小松濤巷、樂(lè )業(yè)村這樣既存有歷史建筑、又雜糅危舊房的復合地塊。所以改造要“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”，研究透地塊后“因地施策”“去粗取精”，采用有機漸進(jìn)更新(歷史風(fēng)貌區)、原址重建回遷(危舊房)、整體打包開(kāi)發(fā)(房屋性質(zhì)復雜地塊)等多種手段，保護歷史片區，挖掘可開(kāi)發(fā)資源，用“繡花功夫”破解舊改“老大難”。
然而，無(wú)論是歷史風(fēng)貌區，還是危舊房片區，改造都難以產(chǎn)生直接開(kāi)發(fā)收益，都需要政府平臺主導并彌補虧損。“市場(chǎng)失靈時(shí)，政府要出手。”董文量認為，城市舊改要算大賬、算總賬、算民生賬，不能計較“一城一地”得失，要把社會(huì )效益置于首位。因為零星舊改不僅事關(guān)城市困難群體的住房改善，還涉及城市品質(zhì)提升和文脈延續，是關(guān)乎百姓福祉和城市競爭力的“大局”，對此有關(guān)部門(mén)和建設平臺責無(wú)旁貸。
