近年來(lái)，城市更新讓許多城市的老片區煥發(fā)出新的生機。2021年11月4日，住建部發(fā)布了《開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》，北京、南京、蘇州等21個(gè)城市成為首批城市更新試點(diǎn)，試點(diǎn)時(shí)間為兩年。如今，一半時(shí)間已經(jīng)過(guò)去，這些城市交出了怎樣的答卷?
記者不完全統計發(fā)現，其中至少16個(gè)城市出臺了一項或更多城市更新綱領(lǐng)性文件，并對城市更新融資方式進(jìn)行了探索。其中，各地都有不同的側重點(diǎn)。例如，北京強調減量雙控發(fā)展要求，實(shí)行“留改拆”并舉、以保留利用提升為主;長(cháng)三角地區的南京、銅陵、蘇州等地都啟動(dòng)了多個(gè)類(lèi)型的試點(diǎn)項目;沈陽(yáng)、唐山、銅陵、蘇州等傳統工業(yè)區都嘗試探索老舊、低效工業(yè)區的更新路徑等。
長(cháng)三角推試點(diǎn)、示范區
在眾多城市中，長(cháng)三角地區的幾座城市在試點(diǎn)城市更新中采取了相似的策略——抓試點(diǎn)。
南京市公布的《南京市城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案》要求，劃定居住類(lèi)地段、生產(chǎn)類(lèi)建筑、公共類(lèi)空間、綜合類(lèi)片區4種更新類(lèi)型，著(zhù)力探索城市更新的工作機制、實(shí)施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度。以綜合類(lèi)片區為例，這類(lèi)片區以浦口火車(chē)站歷史風(fēng)貌區、頤和路等項目為試點(diǎn)，加強歷史風(fēng)貌區或歷史地段保護傳承和活化利用。
蘇州市的城市更新試點(diǎn)方案則明確以蘇州國家歷史文化名城保護區和蘇州高新區兩大片區作為城市更新試點(diǎn)先行先試示范區域。其中，前者以古城保護更新為導向，保持古城“水路并行、河街相鄰”的雙棋盤(pán)格局和“小橋、流水、人家”的城市風(fēng)貌，在堅持整體保護的基礎上推進(jìn)古城有機更新;后者以產(chǎn)城融合為目標，重點(diǎn)推進(jìn)滸關(guān)工業(yè)園、蘇鋼廠(chǎng)及周邊等片區的低效用地更新。
安徽銅陵市則圍繞資源枯竭型轉型發(fā)展及長(cháng)江經(jīng)濟帶節點(diǎn)兩大特色做文章，探索在獨立工礦區和老舊工業(yè)區改造等方面城市更新的新方法、新模式、新機制，確定了獅子山獨立工礦區、大通歷史文化名鎮片區等9個(gè)重點(diǎn)項目。
類(lèi)似銅陵這種在城市更新中探索老工業(yè)區轉型的地區也不在少數，包括東北地區的沈陽(yáng)、京津冀地區的唐山等傳統工業(yè)城市，都有類(lèi)似的嘗試。例如，沈陽(yáng)在城市更新中實(shí)施產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟振興行動(dòng)，重點(diǎn)打造原沈陽(yáng)紅梅味精廠(chǎng)、沈陽(yáng)重型機械廠(chǎng)、沈陽(yáng)冶金機械廠(chǎng)、東貿庫等老舊廠(chǎng)房的轉型升級。
北京在“減量”中求發(fā)展
作為試點(diǎn)城市中較為特殊的“減量發(fā)展”的城市，北京走出了一條較為獨特的路徑：不搞大拆大建，強調補齊市政基礎設施、公共服務(wù)設施和公共安全設施的短板。
在9月底的北京市人大常委會(huì )上，《北京市城市更新條例(草案二次審議稿)》提交二審，其中明確北京市城市更新實(shí)行“留改拆”并舉、以保留利用提升為主的要求。
這意味著(zhù)，傳統舊城改造“大拆大建”的模式不會(huì )在北京重現。去年8月，住建部發(fā)布了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，要求各地嚴格控制大規模拆除、增建、搬遷。而對于北京來(lái)說(shuō)，其控制規劃里中心城區“減量”的要求更是非常嚴格，到2035年首都功能核心區地上建筑規模需控制在1.19億平方米左右。因此，此次提交的草案強調了北京市減量雙控發(fā)展要求，壓實(shí)各區建筑規模管控責任，明確符合規定條件的新增建筑規模，計入各區建筑管控規模。
資金從何處來(lái)?
自2018年棚改大潮退去后，依靠PSL資金進(jìn)行貨幣化安置不再是城市改造的“通途”。同時(shí)，城市更新項目又面臨著(zhù)政策導向性強、開(kāi)發(fā)周期長(cháng)、實(shí)施難度大等諸多不確定性，如何為城市更新融資成為擺在各個(gè)城市面前的一道難題。合碩機構首席分析師郭毅對記者指出，尤其是在北京這種減量發(fā)展的大政策框架下，長(cháng)期拆遷改造、更新和運營(yíng)資本金不足、短期回報較低可能會(huì )影響社會(huì )資本參與城市更新的意愿。
她認為，一方面城市更新應不僅聚焦于老舊小區，商業(yè)+住宅的一體化更新才會(huì )讓城市面貌有一個(gè)跨越式的提升;另一方面，管理者可以使用較為靈活的機制，可以通過(guò)容積率或者地塊的置換給予開(kāi)發(fā)商或運營(yíng)商一些短期回報，這樣有利于吸引更多社會(huì )資本參與。
對此，試點(diǎn)城市也給出了一些答案。北京、重慶、唐山、沈陽(yáng)、南京、廈門(mén)、南昌等多數城市都提出要設立城市更新專(zhuān)項基金，只是具體方式有一定區別：北京要求暢通社會(huì )資本參與路徑，鼓勵市屬、區屬?lài)衅髽I(yè)搭建平臺，加強與社會(huì )資本合作，通過(guò)設立基金、委托經(jīng)營(yíng)、參股投資等方式參與城市更新;南京鼓勵采取股權融資、社會(huì )與政府資本合作(PPP)、基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金(REITs)等多種方式吸引金融機構資金、市場(chǎng)主體投資。
目前，重慶采用母子基金架構，已經(jīng)籌建了總規模為1000億元的城市更新基金，試點(diǎn)以外的上海、紹興也都完成了該基金的組建工作。(劉詩(shī)萌)
