近日，《北京市城市更新條例(征求意見(jiàn)稿)》(下稱(chēng)《條例》)發(fā)布并面向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。北京成為繼深圳、廣州、上海之后，第四座針對城市更新立法的一線(xiàn)城市。
北京城市更新立法有何亮點(diǎn)?地方為何紛紛推進(jìn)城市更新立法?各地在城市更新立法過(guò)程中有何共同之處?
北京推進(jìn)城市更新立法
《條例》共總結了5大更新類(lèi)型、12項更新內容，重點(diǎn)突出民生保障，體現首都特色。
具體來(lái)看，主要包括以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區等房屋安全，提升居住品質(zhì)為主的居住類(lèi)城市更新;以推動(dòng)老舊廠(chǎng)房、低效產(chǎn)業(yè)園區、老舊低效樓宇、傳統商業(yè)設施等存量空間資源提質(zhì)增效為主的產(chǎn)業(yè)類(lèi)城市更新;以更新改造老舊市政基礎設施、公共服務(wù)設施、公共安全設施，保障安全、補足短板為主的設施類(lèi)城市更新;以提升綠色空間、濱水空間、慢行系統等環(huán)境品質(zhì)為主的公共空間類(lèi)城市更新;以及以統籌存量資源配置，優(yōu)化功能布局，實(shí)現片區可持續發(fā)展的區域綜合性城市更新。
“《條例》對舊改焦點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了積極回應，如允許騰退空間發(fā)展租賃住房和便民服務(wù)。”廣東省體制改革研究會(huì )執行會(huì )長(cháng)彭澎評價(jià)。在簡(jiǎn)易樓和危舊樓房改建方面，《條例》提到，可利用地上、地下空間，補充部分城市功能，適度改善居民居住條件，可適當增加建筑面積作為共有產(chǎn)權住房或保障性租賃住房。
在老舊小區綜合整治改造方面，《條例》則提到，經(jīng)業(yè)主共同決定，業(yè)主共有的設施與公共空間，可通過(guò)改擴建用于補充小區便民服務(wù)設施、增加停車(chē)位。
立法破解城市更新難點(diǎn)
事實(shí)上，北京并非首個(gè)對城市更新進(jìn)行立法的城市。在此之前，包括深圳、上海、廣州在內的一線(xiàn)城市已先行一步，開(kāi)啟城市更新地方立法實(shí)踐。
2021年3月，《深圳經(jīng)濟特區城市更新條例》開(kāi)始施行;2021年7月，《廣州市城市更新條例(征求意見(jiàn)稿)》向社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn);2021年9月，《上海市城市更新條例》開(kāi)始施行。
此外，立法護航城市更新的也并非僅有一線(xiàn)城市。
2021年6月，《重慶市城市更新管理辦法》發(fā)布;時(shí)隔不久，《天津市老舊房屋老舊小區改造提升和城市更新實(shí)施方案》印發(fā);今年4月，《鄭州市城市更新管理辦法》出臺。
為什么各地紛紛對城市更新立法?相關(guān)專(zhuān)家表示，城市更新是一項復雜的系統工程，立法可以為城市更新提供法治保障，為解決城市更新中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)設定法規依據，進(jìn)而提高城市更新推進(jìn)效率。
“城市在推進(jìn)城市更新過(guò)程中，尤其是一線(xiàn)城市，搬遷一直都是一塊難啃的硬骨頭。通過(guò)立法的方式，可以有效破解城市更新搬遷難問(wèn)題，有助于保障多方主體權益。”相關(guān)專(zhuān)家舉例說(shuō)。
同時(shí)，城市更新立法也是在全面總結城市更新實(shí)踐經(jīng)驗做法。以北京為例，《條例》起草說(shuō)明提到，北京持續推進(jìn)舊城改造活動(dòng)，逐步形成了多種類(lèi)型的更新，并不斷推進(jìn)實(shí)施。
目前，北京已出臺了40多項配套政策，為城市更新工作的順利推進(jìn)提供了政策支撐。這些實(shí)踐經(jīng)驗和制度政策有必要通過(guò)法規的形式進(jìn)一步明確和固化，為城市更新工作提供法治保障。
“不大拆大建”已成共識
從各地立法內容看，“不大拆大建”已經(jīng)成為各地推進(jìn)城市更新過(guò)程中的共識。
如北京，《條例》強調“減量發(fā)展”，不搞“大拆大建”。同時(shí)，結合首都城市特點(diǎn)，堅持“留改拆”并舉，采用小規模、漸進(jìn)式、可持續的更新模式，統籌推進(jìn)首都功能核心區城市更新，促進(jìn)老城整體保護。
又如，《上海市城市更新條例》強調，堅持“留改拆”并舉、以保留保護為主，遵循規劃引領(lǐng)、統籌推進(jìn)，政府推動(dòng)、市場(chǎng)運作，數字賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先、共建共享的原則。
再看廣州，《廣州市城市更新條例(征求意見(jiàn)稿)》要求加大對城市更新微改造的支持力度，針對微改造項目挖潛空間難、審批許可難、資金籌集難等瓶頸問(wèn)題，提出一系列解決措施。
住房和城鄉建設部此前明確要求，嚴格控制大規模拆除。除違法建筑和經(jīng)專(zhuān)業(yè)機構鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上城市更新單元(片區)或項目?jì)炔鸪ㄖ娣e不應大于現狀總建筑面積的20%。提倡分類(lèi)審慎處置既有建筑，推行小規模、漸進(jìn)式有機更新和微改造。
地方立法如何因地制宜
讓城市更新有法可依、有矩可循，是破解城市發(fā)展痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)的前提和基礎之一。未來(lái)，無(wú)疑將有越來(lái)越多的城市通過(guò)立法護航城市更新。
相關(guān)數據顯示，截至2021年年底，全國已有411個(gè)城市實(shí)施2.3萬(wàn)個(gè)城市更新項目，各地出臺的有關(guān)地方條例、管理辦法和指導意見(jiàn)超過(guò)200個(gè)。
在實(shí)踐中，各地不斷創(chuàng )新實(shí)施模式，出臺地方條例、管理辦法和指導意見(jiàn)等超過(guò)200個(gè)，不斷完善支持存量更新的政策舉措，逐步探索政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的可持續模式。
在此過(guò)程中，地方如何做到因地制宜?相關(guān)專(zhuān)家建議，城市更新立法做到因地制宜還需要地方政府結合自身城市發(fā)展、未來(lái)城市規劃以及當地居民的情懷綜合調研，參考國際經(jīng)驗。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、城市更新與治理研究中心主任孟延春提醒，地方在針對城市更新進(jìn)行立法時(shí)，需結合自身實(shí)際，如城市化發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結構、土地使用現狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢等特性進(jìn)行立法，設計出更具操作性和針對性的更新模式，不能盲目照搬其他城市經(jīng)驗。(邢燦)
