法院：招標文件公告內容加重投標人責任、不符合
近日，中國裁判文書(shū)網(wǎng)披露的一則判決書(shū)顯示，安徽建工集團股份有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)建工公司）因投標人固鎮縣聚城建設工程有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)聚城公司）在投標過(guò)程中違反誠信原則，不服一審判決，即不服退還50萬(wàn)元投標保證金，而提起了上訴，但最終被法院駁回，維持原判。與此同時(shí)，一審法院還指出，安徽建工的招標文件內容規定“超綱”加重了投標人的責任，不符合相關(guān)法規。
因投標人違反誠信原則欲“吃掉”50萬(wàn)元保證金
據中國裁判文書(shū)網(wǎng)12月6日發(fā)布的《安徽建工集團股份有限公司、固鎮縣聚城建設工程有限公司締約過(guò)失責任糾紛民事二審民事判決書(shū)》即安徽省蚌埠市中級人民法院民事判決書(shū)(2021)皖03民終3358號，建工公司在招標期間，其中一投標人固鎮縣聚城建設工程有限公司違反誠信原則，為此，建工公司根據招標文件規定，作出了不予退還投標保證金的決定。為此，投標人固鎮縣聚城建設工程有限公司起訴建工公司。
2020年9月，建工公司發(fā)布固鎮縣城南生態(tài)區路網(wǎng)ＰＰＰ項目瀝青工程招標文件，對固鎮縣城南生態(tài)區路網(wǎng)ＰＰＰ項目瀝青工程進(jìn)行招標，預估金額3912.4萬(wàn)元，投標保證金50萬(wàn)元，若投標人發(fā)生任何以下任一種情況，其繳納的投標保證金將不予退還：…（4）投標人在投標過(guò)程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標并查證屬實(shí)的。聚城公司于2020年9月28日按照招標文件要求向建工公司銀行賬戶(hù)繳納投標保證金50萬(wàn)元，并于2020年9月30日前提交了投標文件，在招標文件的投標函中表示“…研究上述招標文件的投標須知、合同條款、圖紙和工程建設技術(shù)標準及其他有關(guān)文件后，我方接受上述文件要求。”
2020年10月10日，建工公司向聚城公司發(fā)出《關(guān)于要求提交相關(guān)資料原件核驗的通知》，主要要求聚城公司在2020年10月14日15:00前提交其在招標文件中提供的2020年5月22日上海亞太集體有限公司簽訂的總價(jià)為22422000元的大理市綜合官網(wǎng)二期工程瀝青砼攤鋪工程的合同、結算資料、增值稅發(fā)票、銀行轉賬憑證、銀行流水（加蓋銀行章）等相關(guān)證明材料原件，同時(shí)提交加蓋公章的彩色影印件，否則有權認定聚城公司存在虛假資料投標行為。
2020年10月15日，因聚城公司并未按時(shí)間要求提供上述資料，建工公司向聚城公司發(fā)出《關(guān)于投標文件相關(guān)情況判定的函告》，主要載明聚城公司未按要求提供上述資料，現判定聚城公司存在提供虛假資料等弄虛作假方式投標的違規行為，如聚城公司對以上結論有異議，請攜帶相關(guān)證明材料于2020年10月16日11:00前至合肥市招標中心進(jìn)行澄清說(shuō)明，若聚城公司未按要求辦理或證明材料不能對以上問(wèn)題澄清說(shuō)明，則視為聚城公司認同存在提供虛假資料等弄虛作假方式投標的結論。
2020年10月16日，建工公司向聚城公司發(fā)出《處理決定書(shū)》，主要內容截止2020年10月16日11:00，聚城公司為對提供虛假材料等弄虛作假方式投標的結論進(jìn)行澄清，現根據招標文件3.4.5第（4）款規定以及《函告》要求，判斷聚城公司該項目投標存在提供假材料等弄虛作假方式投標的違規行為，并作出如下處理：1、不予退還你公司遞交的上述項目投標保證金；2、自2020年10月19日至2021年10月18日暫停在建工公司進(jìn)行投標。
因建工公司未退還上述50萬(wàn)元投標保證金，原告即固鎮縣聚城建設工程有限公司到法院起訴建工公司。
招標公告內容違規：內容“超綱”加重投標人責任
針對上述建工公司不予退還50萬(wàn)元投標保證金的行為，到底是否合法合規？法院在一審中做出了詳細解釋?zhuān)床环舷嚓P(guān)法規。
一審法院認為：招標文件對于聚城公司具有約束力，雙方已經(jīng)就投標保證的條款達成合意。建工公司發(fā)出的《招標文件》屬于邀約邀請，招標文件中明確載明投標保證金50萬(wàn)元，若投標人發(fā)生任何以下任一種情況，其繳納的投標保證金將不予退還：…（4）投標人在投標過(guò)程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標并查證屬實(shí)的。聚城公司根據上述《招標文件》繳納了保證金50萬(wàn)元并提交《投標文件》，該《投標文件》中表明“…研究上述招標文件的投標須知、合同條款、圖紙和工程建設技術(shù)標準及其他有關(guān)文件后，我方接受上述文件要求。”《投標文件》屬于要約，根據合同法的規定，要約到達受要約人時(shí)生效，建工公司收到了《投標文件》，雙方關(guān)于投標保證金的條款已經(jīng)達成合意。
但是，一審法院表示，投標保證金，是指投標人按照招標文件的要求向招標人出具的，以一定金額表示的、約束自己履行投標義務(wù)的一種擔保，其實(shí)質(zhì)是為了避免因投標人在投標有效期內隨意撤銷(xiāo)投標、中標后無(wú)正當理由不與招標人簽訂合同等行為給招標人造成損失。其目的是為維護招標投標關(guān)系、保證招標投標活動(dòng)順利進(jìn)行。
依照《中華人民共和國招標投標法實(shí)施條例》規定，投標保證金不予退還的情形有兩種：一是投標截止后，投標人撤銷(xiāo)投標文件的；二是中標人無(wú)正當理由不與招標人訂立合同，在簽訂合同時(shí)向招標人提出附加條件，或者不按照招標文件要求提交履約保證金的。同時(shí)由國家發(fā)展和改革委員會(huì )、財政部、建設部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部、民用航空總局、廣播電影電視總局九部委聯(lián)合編制的《標準施工招標文件》中的“投標人須知”投標保證金不予退還的情形也僅有兩種，與上述規定情形一致。
與此同時(shí)，在九部委隨后又聯(lián)合頒布的第56號令中，對《標準施工招標文件》的使用作出了明確要求：行業(yè)標準施工招標文件應不加修改地引用《標準施工招標文件》中的“投標人須知”(投標人須知前附表和其他附表除外)。
一審法院認為，本案建工公司提供的招標公告除法定不予退還投標保證金的兩種情形外，增加了“投標人在投標過(guò)程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標并查證屬實(shí)的”的內容。該內容明顯加重了投標人的責任，也不符合上述法規規章的規定，且與九部委第56號令中如何引用《標準施工招標文件》的要求相悖。
此外，一審法院認為，雖然雙方對于投標保證金的條款已經(jīng)達成合意，但該不予退還保證金的條款實(shí)質(zhì)是一種具有懲罰性質(zhì)的違約條款，如果因為聚城公司違反誠信原則的違約行為而不返還聚城公司高達50萬(wàn)元的投標保證金，在建工公司沒(méi)有證據證明其實(shí)際損失的情況下，建工公司將因此獲得大額利益，雙方的權利義務(wù)明顯失衡，不符合公平原則，故酌定建工公司退還45萬(wàn)元投標保證金給聚城公司，對聚城公司要求建工公司支付利息的訴訟請求不予支持。
上訴被法院駁回 終審判決維持一審原判
對于上述一審判決，建工公司不服并提起了上訴。
根據上訴內容，上訴人建工公司上訴請求：1、撤銷(xiāo)一審判決，改判駁回聚城公司的全部訴訟請求；2、本案一審、二審全部訴訟費用由聚城公司承擔。
上訴人給出的事實(shí)和理由顯示：一、一審法院適用法律錯誤，應依法改判。二、聚城公司為了攫取非法的收益，明目張膽弄虛作假，應承擔相應的法律責任。
針對第一點(diǎn)即“一審法院適用法律錯誤，應依法改判”，上訴人給出了三點(diǎn)理由，即首先，本案案由不是締約過(guò)失責任糾紛，而是招標投標合同糾紛。
其次，根據《招標投標法》第十九條規定，招標人有權根據項目的特點(diǎn)和需求編制與項目特點(diǎn)和需求有關(guān)的招標文件。被上訴人作為投標人出具的招標文件明確響應了招標文件的要求，招投標文件對雙方即具有約束力，涉案項目招標文件明確記載：投標人在投標過(guò)程中以提供虛假資料等弄虛作假方式投標并查證屬實(shí)的，其繳納的投標保證金將不予退還。被上訴人向上訴人提交的《投標文件》明確表示接受招標文件的各項要求，從未對投標保證金條款提出任何異議，該合意內容系雙方真實(shí)意思表示，亦不違反法律法規的禁止性規定，依法成立并生效，對雙方均具有約束力。
再者，雖然法律法規沒(méi)有對投標保證金的具體數額作出規定，但住房和城鄉建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標辦法》規定，一般不得超過(guò)投標總價(jià)的2%，最高不得超過(guò)50萬(wàn)元；國家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布的《工程建設項目施工招標投標辦法》規定，投標保證金不得超過(guò)項目估算價(jià)的百分之二，但最高不得超過(guò)八十萬(wàn)元。根據上述文件規定，投標保證金最高不超過(guò)80萬(wàn)元。
綜上，在案涉招標項目預估金額高達3912.4萬(wàn)元的情況下，上訴人確定案涉招標項目投標保證金為50萬(wàn)元并無(wú)不當，上訴人收取聚城公司50萬(wàn)元投標保證金即是雙方的合意也不違反法律規定。最后，一審法院認定聚城公司在投標過(guò)程中弄虛作假、違反誠信原則，擾亂招標投標市場(chǎng)，聚城公司應該承擔相應的法律責任，上訴人沒(méi)收聚城公司投標保證金50萬(wàn)元，符合雙方在招標文件和投標文件中投標保證金的約定和法律關(guān)于定金罰則的規定。一審判決結果卻是酌定上訴人退還50萬(wàn)元投標保證金中的45萬(wàn)元給聚城公司，僅要求聚城公司承擔5萬(wàn)元的法律責任，不僅不符合招投標文件的約定和法律規定，甚至是縱容、鼓勵聚城公司弄虛作假。
而被上訴人聚城公司辯稱(chēng)：1、上訴人認為繳納50萬(wàn)元保證金屬于承諾是對法律的錯誤認識，招標文件屬于對項目工程的要約邀請，被上訴人提交投標書(shū)屬于要約，被上訴人中標簽訂合同才能屬于承諾，雙方才能簽訂合同成立關(guān)系，因此本案關(guān)于招投標事宜是涉案工程的法律關(guān)系仍停留在磋商階段，本案定性為締約過(guò)失責任沒(méi)有任何錯誤。2、雙方為平等的法律合同關(guān)系，上訴人雖然是大型國企，但是不能代替行政機關(guān)行使行政處罰權，既然本案主體之間是締約過(guò)失糾紛，應當結合締約過(guò)失給對方造成的損失裁定各自應當承擔的責任，同時(shí)上訴人在招標文件里以霸王合同條款的形式，超出招投標管理條例九部委關(guān)于施工文件的標準，強行增加投標人的義務(wù)，違背公平原則。一審法院判決事實(shí)清楚，證據確鑿。
對此，上述判決書(shū)顯示，經(jīng)審理查明，一審法院認定的事實(shí)屬實(shí)，安徽省蚌埠市中級人民法院予以確認，并且駁回了建工公司的上訴請求。
安徽省蚌埠市中級人民法院認為，締約過(guò)失責任，是指在訂立合同過(guò)程中，當事人因實(shí)施違反誠實(shí)信用原則的行為給對方造成損失后應承擔的法律責任。根據一審法院已經(jīng)查明的事實(shí)，聚城公司在建工公司進(jìn)行的招標中，存在以提供虛假資料等弄虛作假方式投標的違規行為，違反了誠實(shí)信用原則，構成締約過(guò)失。
“故一審法院將本案案由應為締約過(guò)失責任糾紛，并無(wú)不當。”
“聚城公司在本案招投標中的違規行為并非法定不予退還投標保證金的情形，一審法院在建工公司并未舉證證實(shí)其實(shí)際損失的情況下，綜合考量本案的案情，為防止當事人雙方權利義務(wù)明顯失衡，酌定由建工公司退還聚城公司45萬(wàn)元投標保證金，相應的利息訴求不予支持，并無(wú)不當。”
“建工公司上訴主張不應全部退還案涉投標保證金，并無(wú)充分的事實(shí)和法律依據，明顯超出了聚城公司因其違規投標所應承擔的民事責任的合理范疇，本院不予支持。”
綜上所述，建工公司的上訴請求不能成立，應予以駁回；一審判決認定事實(shí)清楚，適用法律正確，應予以維持。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百六十九條、第一百七十條第一款第一項之規定，判決如下：駁回上訴，維持原判。
?。▓D片來(lái)源：中國裁判文書(shū)網(wǎng)）
