近年來(lái)，環(huán)境污染案件頻發(fā)，影響生態(tài)環(huán)境安全。相關(guān)責任主體除被追究刑事、民事、行政責任外，通常還被要求修復受損的生態(tài)環(huán)境。由于相關(guān)配套規定尚未出臺，生態(tài)環(huán)境修復的磋商主體、內容、修復質(zhì)量驗收、資金來(lái)源等不明確或無(wú)保障，環(huán)境污染案件生態(tài)環(huán)境修復仍面臨諸多現實(shí)困境。
時(shí)隔四年，中央生態(tài)環(huán)保督察組(下文簡(jiǎn)稱(chēng)督察組)對江西省、廣西壯族自治區、湖南省進(jìn)行了第二輪督察，隨著(zhù)3省區督察情況反饋會(huì )的陸續召開(kāi)，督察問(wèn)題清單也隨之曝光。
3省區存在盲目上馬“兩高”項目、違法采石采礦、環(huán)境基礎設施建設滯后、違規侵占濕地、違法污染排放、虛假敷衍整改等突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，以及不作為、慢作為，不擔當、不碰硬，甚至敷衍應對、弄虛作假等形式主義、官僚主義問(wèn)題。
多年來(lái)，生態(tài)保護和生態(tài)修復問(wèn)題一直是地方政府的治理難題。如何做好生態(tài)修復問(wèn)題，也是擺在地方官員面前的一個(gè)待解課題。
“生態(tài)環(huán)境修復是專(zhuān)業(yè)性的系統工程。”河北環(huán)境工程學(xué)院副教授、武漢大學(xué)環(huán)境法研究所研究員曹曉凡認為，“生態(tài)環(huán)境為人類(lèi)世代所依存，應當盡可能保持完整狀態(tài)，被污染后應當盡可能恢復到平衡狀態(tài)。”
有關(guān)專(zhuān)家認為，在推進(jìn)生態(tài)修復過(guò)程中，必須充分認清特點(diǎn)規律，增強改善環(huán)境質(zhì)量信心;因地制宜多措并舉，務(wù)求修復工作落到實(shí)處;善抓關(guān)鍵重點(diǎn)突破，不斷增強工作實(shí)際效果;廣泛動(dòng)員全民參與，確保修復工作持續推進(jìn)。
生態(tài)環(huán)境問(wèn)題頻出
同樣模式，同樣規格。今年4月底5月初，督察組對江西省、廣西壯族自治區、湖南省3省區分別進(jìn)行了為期一個(gè)月的督察進(jìn)駐。
督察組進(jìn)駐廣西期間，曾將廣西北部灣國際港務(wù)集團違規施工致紅樹(shù)林大面積受損作為典型案例公開(kāi)通報。在督察情況反饋會(huì )上，這一問(wèn)題再次被提及。
2017年6月以來(lái)，國際港務(wù)集團鐵山港東港區欖根作業(yè)區泊位工程，不顧管理部門(mén)多次責令停止違法行為的要求，持續野蠻施工，導致257.67畝紅樹(shù)林受損，死亡數量高達37988株，其中部分樹(shù)齡達30年以上。欽南區犁頭嘴海堤加固項目、欽州市茅尾海沙井項目施工造成83.19畝紅樹(shù)林死亡。
生態(tài)破壞問(wèn)題同樣出現在湖南、江西。
督察組在湖南督察發(fā)現，湖南全省各類(lèi)廢棄礦山達6950座，大部分未落實(shí)“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)治理”要求，生態(tài)修復率不到45%，部分修復工程浮皮潦草。懷化市547座廢棄礦山，70%未開(kāi)展治理修復，大量酸性含重金屬淋溶水直排。婁底市368座廢棄礦山中超過(guò)2/3未開(kāi)展治理修復，其中79個(gè)礦洞排放強酸性廢水。
此外，湖南省廢棄礦山生態(tài)修復機制不夠完善，后續恢復治理多由屬地政府兜底埋單。
在江西，督察人員現場(chǎng)抽查江西新余、贛州等地13座礦山，均存在虛報整改進(jìn)度問(wèn)題，部分礦山甚至未進(jìn)行任何修復。新余市關(guān)閉的55座礦山，僅9座開(kāi)展生態(tài)修復，且修復工作打折扣;景德鎮樂(lè )平市24座廢棄采石礦山均未開(kāi)展生態(tài)修復。同時(shí)，禁采區違規開(kāi)采，景德鎮擅自縮小禁采區范圍，樂(lè )平市35座露天礦山中有12座處于江西省明確的禁采區。
早在2016年至2017年第一輪督察及2018年“回頭看”時(shí)，督察組就發(fā)現，一些地方政府為了上項目竟然違法調整保護區范圍，讓保護區為項目讓路。第二輪督察發(fā)現，同樣的問(wèn)題仍然存在。3省區一些地方政府的做法顯然是亂作為。
從督察組公開(kāi)的情況看，除了亂作為，一些地方政府及政府部門(mén)工作不嚴不實(shí)，甚至出現弄虛作假情況。
今年4月，督察組在督察進(jìn)駐時(shí)就明確提出，這次將重點(diǎn)督察地方嚴格控制“兩高”項目盲目上馬，以及去產(chǎn)能“回頭看”落實(shí)情況。但是，面對督察組的檢查，可以說(shuō)3省區都沒(méi)有過(guò)關(guān)。
據督察組介紹，在3省區督察中還發(fā)現其他一些突出問(wèn)題。
督察組指出，廣西欽州、防城港、北海三市入河入海排口水質(zhì)超標，2020年欽州市海水水質(zhì)總體評價(jià)為“差”，近岸海域環(huán)境功能區達標率僅為70.6%，防城港市茅嶺鎮直排茅尾海的11個(gè)排水口水質(zhì)重度污染。
“湖南省工業(yè)園區環(huán)保水平較低。”督察組說(shuō)，2019年以來(lái)，湖南省10余家產(chǎn)業(yè)園區因環(huán)境問(wèn)題被省級及以上生態(tài)環(huán)境部門(mén)掛牌督辦。株洲市、衡陽(yáng)市先后因督察整改不力被國家有關(guān)部門(mén)公開(kāi)約談。
地方實(shí)踐不斷向前
事實(shí)上，近幾年，各地生態(tài)修復工程一直在努力做試點(diǎn)工作。
今年全國兩會(huì )期間，內蒙古代表團會(huì )議上，來(lái)自巴彥淖爾市的張曉兵代表發(fā)言表示，烏梁素海從過(guò)去的劣五類(lèi)水質(zhì)提升到總體五類(lèi)，流域生態(tài)環(huán)境逐步好轉。
烏梁素海流域山水林田湖草生態(tài)修復試點(diǎn)工程，經(jīng)過(guò)多重治理與修復，流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善明顯，黃河生態(tài)安全得到有效保障，生物多樣性得到有效提升。
同樣的情況在廣東也在上演。生態(tài)環(huán)境曾遭嚴重破壞的廣東南嶺國家級自然保護區，如今已是綠樹(shù)成蔭、鳥(niǎo)叫蟲(chóng)鳴。南嶺，正在恢復它往日的風(fēng)貌。
2020年11月27日，在清遠市中級人民法院的主持下，廣東南嶺自然保護區生態(tài)損害環(huán)境公益訴訟案件通過(guò)原告、志愿者及專(zhuān)家驗收。至此，這起持續近十年的全國著(zhù)名環(huán)境公益訴訟案——“南嶺案”，終于畫(huà)上了句號。這也是迄今為止為數不多完成的生態(tài)修復案。
南嶺國家級自然保護區位于廣東省北部，地處南嶺山脈中段南麓，是廣東省內面積最大的自然保護區，總面積達5.84萬(wàn)公頃，其中核心區面積2.36萬(wàn)公頃、緩沖區面積1.5萬(wàn)公頃、實(shí)驗區面積1.98萬(wàn)公頃。保護區內分布40多種國家重點(diǎn)保護的珍稀瀕危植物、數十種國家一二級保護動(dòng)物，有廣東唯一的原始森林。
這起全國著(zhù)名的環(huán)境公益訴訟案起于2011年秋，幾位自然愛(ài)好者前往南嶺徒步時(shí)，發(fā)現南嶺國家級自然保護區的核心區內正進(jìn)行炸山修路。
2012年，在環(huán)保志愿者們的反對下，工程一度停工。然而3年后，志愿者們卻發(fā)現工程不但重啟，甚至南嶺核心區內的道路正在硬化，南嶺內的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。
2016年3月4日，自然之友將景區公司起訴至廣東省清遠市中級人民法院。同年12月29日，在清遠市中級人民法院的主持下，原被告及各方達成生態(tài)修復等調解協(xié)議。2017年10月，南嶺開(kāi)工修復，2018年4月底完成生態(tài)修復工程，當地政府按照修復方案，于2018年4月23日全面停止南嶺自然保護區的旅游開(kāi)發(fā)，禁止游客進(jìn)入。
經(jīng)過(guò)1年生態(tài)修復、兩年多撫育工作，被破壞的南嶺核心區在2020年11月迎來(lái)驗收。
生態(tài)治理走向法治化軌道是大勢所趨。近年來(lái)，江西省贛州市人民法院牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，充分發(fā)揮環(huán)境司法職能作用，大力推動(dòng)環(huán)境資源審判改革，不斷提高環(huán)境資源審判水平，努力提升環(huán)境資源審判隊伍司法能力，為切實(shí)保護贛南得天獨厚的良好生態(tài)環(huán)境提供司法保障。
一方面，贛州法院加大對異地修復、替代修復、代履行等生態(tài)環(huán)境案件執行方式的探索，把補植復綠、護林護鳥(niǎo)、固化填埋、勞務(wù)代償、增殖放流等修復方式寫(xiě)入判決主文，壓實(shí)壓細被告人的環(huán)境修復責任，起到良好效果;另一方面，不斷加強與檢察、公安、環(huán)境行政職能部門(mén)的溝通協(xié)作，共同形成環(huán)境保護的合力。同時(shí)，積極開(kāi)展巡回審判，到案發(fā)地、農村集市、田埂開(kāi)庭，達到審理一案、教育一片的效果，不斷增強群眾的環(huán)境保護意識。數據顯示，近三年來(lái)，贛州法院共受理環(huán)境資源刑事案件891件，審結864件。
既是攻堅戰，更是持久戰
近年來(lái)，環(huán)境污染案件頻發(fā)，影響生態(tài)環(huán)境安全。相關(guān)責任主體除被追究刑事、民事、行政責任外，通常還被要求修復受損的生態(tài)環(huán)境。為明確生態(tài)環(huán)境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑等，國家出臺了相關(guān)的改革試點(diǎn)方案，確立了環(huán)境有價(jià)、損害擔責的賠償原則。但由于相關(guān)配套規定尚未出臺，生態(tài)環(huán)境修復的磋商主體、內容、修復質(zhì)量驗收、資金來(lái)源等不明確或無(wú)保障，環(huán)境污染案件生態(tài)環(huán)境修復仍面臨諸多現實(shí)困境。
《小康》雜志、中國小康網(wǎng)記者在調查中發(fā)現，在一些地方，生態(tài)修復往往成為“爛尾”。
有關(guān)專(zhuān)家認為，造成此局面的原因在于，“生態(tài)環(huán)境修復是專(zhuān)業(yè)性的系統工程。對于涉及面廣、后果嚴重的環(huán)境污染事件來(lái)講，個(gè)別案件會(huì )出現責任人無(wú)法查明或者當事人并不具備修復能力的情況”。
比如，5月11日，生態(tài)環(huán)境部通報中央環(huán)保督察“回頭看”典型案例，安徽蕪湖市對中央環(huán)境保護督察組交辦信訪(fǎng)問(wèn)題調查整改重視不夠、督辦不力、審核不嚴，導致群眾多次舉報的工業(yè)固廢污染問(wèn)題長(cháng)期得不到解決。
事實(shí)上，生態(tài)修復，早已有之。近些年來(lái)，類(lèi)似“環(huán)境污染嚴重，生態(tài)系統退化的形勢嚴峻”這樣的論斷多次出現于黨和國家的各種正式文件中。具體到生態(tài)修復，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年頒布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》也已提出“體現環(huán)境資源生態(tài)功能價(jià)值，促使賠償義務(wù)人對受損的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復。生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復的，實(shí)施貨幣賠償，用于替代修復”的工作原則。
另外，早在2014年12月8日最高人民法院審判委員會(huì )第1631次會(huì )議通過(guò)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第20條、2015年2月9日最高人民法院審判委員會(huì )第1644次會(huì )議通過(guò)的《關(guān)于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第14條、2019年5月20日由最高人民法院審判委員會(huì )第1769次會(huì )議通過(guò)的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規定(試行)》第11條均就生態(tài)環(huán)境修復作出了規定。2020年頒布的民法典對此專(zhuān)門(mén)作出規定，最高人民法院的上述3個(gè)司法解釋也于2020年年底根據民法典分別作了修正。
“從上面來(lái)說(shuō)，生態(tài)修復有法律做支撐，但問(wèn)題還是在于執行得徹底不徹底。”上述專(zhuān)家認為，“首先要有標準，修復到什么標準?現在土壤的標準有了;第二，現在搞生態(tài)修復的公司魚(yú)龍混雜，很多沒(méi)有資質(zhì)，我們對此好像還沒(méi)有具體的標準;第三，生態(tài)修復竣工驗收流于形式。”
曹曉凡則認為，一些法院出于生態(tài)修復專(zhuān)業(yè)性的考慮，對專(zhuān)業(yè)機構的評估報告和修復方案“照單全收”，這種做法可能會(huì )使技術(shù)性與法律性之間的關(guān)系不能得到妥善處理，帶來(lái)新的不公平或者不公正。
四川省彭州市人民檢察院一位檢察官表示，環(huán)境污染和生態(tài)修復的難點(diǎn)在于，一是未出臺細化配套措施，修復措施可操作性不強。二是生態(tài)修復參與主體少，難以滿(mǎn)足生態(tài)修復需要，生態(tài)修復面臨的首要問(wèn)題是誰(shuí)來(lái)修復、由誰(shuí)來(lái)主導生態(tài)修復磋商。三是生態(tài)修復專(zhuān)業(yè)化水平低，生態(tài)修復效果不凸顯。四是生態(tài)修復資金無(wú)保障，修復措施無(wú)法落實(shí)。我國采取的是“損害者賠償”制度，由賠償義務(wù)人承擔修復責任，當責任主體無(wú)法支付高昂的生態(tài)修復費用，即沒(méi)有實(shí)際的履行能力，相關(guān)生態(tài)環(huán)境修復的法律文書(shū)就成了一紙空文，受損生態(tài)環(huán)境無(wú)法恢復。
上述專(zhuān)家指出，實(shí)踐證明，開(kāi)展生態(tài)修復困難多、周期長(cháng)、代價(jià)大、要求高、影響深，涉及方方面面，既要打好解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題的攻堅戰，更要堅定信念打好持久戰。
