“以前步道又窄又擠，只能擺下兩三張桌子，下水道等設施也不行，現在環(huán)境好太多了，游客絡(luò )繹不絕!”印波是重慶山城巷“步道老火鍋”店的老板，這家菜譜寫(xiě)在木門(mén)板上的火鍋店已經(jīng)開(kāi)了30多年，煙火氣十足。
不同于推倒重建，山城巷的“微更新”改造，既原汁原味展現重慶山地街區的風(fēng)貌，又在公共設施上進(jìn)行升級。借助設計師的空間改造，“步道老火鍋”的規模從原來(lái)的4桌擴大到14桌，“節假日忙不過(guò)來(lái)，還得臨時(shí)請服務(wù)員。”印波表示。
我國城市發(fā)展已進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期，由大規模增量建設轉為存量提質(zhì)改造和增量結構調整并重。當前，各地積極推動(dòng)實(shí)施城市更新行動(dòng)，但有些地方出現大拆大建、急功近利的傾向。
住房和城鄉建設部日前印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》(下稱(chēng)《通知》)，提出實(shí)施城市更新行動(dòng)要順應城市發(fā)展規律，尊重人民群眾意愿，以?xún)群s、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉變城市開(kāi)發(fā)建設方式?！锻ㄖ烦雠_的背景是什么?有哪些亮點(diǎn)?記者采訪(fǎng)了住建部有關(guān)負責人和專(zhuān)家。
明確底線(xiàn)要求
防止重走粗放開(kāi)發(fā)建設老路
當前，一些城市沿用粗放的開(kāi)發(fā)建設方式，老城區越建越高、越來(lái)越密，增加了城市資源環(huán)境承載的負擔;一些城市隨意拆除老建筑、搬遷居民，割裂了城市歷史文脈，切斷了居民的鄉愁記憶;還有部分城市短時(shí)間、大規模拆除城中村等連片舊區，導致住房租賃市場(chǎng)供需失衡。
“為了防止各地重走城市粗放開(kāi)發(fā)建設老路，我們在深入調查研究和廣泛征求意見(jiàn)的基礎上印發(fā)了《通知》，目的之一就是要明確城市更新的底線(xiàn)要求，及時(shí)糾偏。”住建部建筑節能與科技司副司長(cháng)汪科說(shuō)。
近年來(lái)，推動(dòng)城市有機更新的共識逐步形成，但各方對于“什么是大拆大建”“如何判定大拆大建行為”的認識還不清晰。北京市城市規劃設計研究院院長(cháng)石曉冬認為，《通知》清晰界定了城市更新的邊界和底線(xiàn)，既有定性要求，又有定量標準，為下一步健全完善城市更新管控的政策工具提供了依據。
比如，《通知》從存量建筑保留、區域整體承載力、居民安置到住房保障體系等方面，豐富了防止大拆大建的內涵;還提到了4項定量指標，包含原則上城市更新單元(片區)或項目?jì)炔鸪ㄖ娣e不應大于現狀總建筑面積的20%，拆建比不應大于2，居民就地、就近安置率不宜低于50%，城市住房租金年度漲幅不超過(guò)5%等內容，為相關(guān)監管提供了更為清晰、嚴格的量化指標。
相比征求意見(jiàn)稿，《通知》專(zhuān)門(mén)增加了“嚴格執行棚戶(hù)區改造政策，不得以棚戶(hù)區改造名義開(kāi)展城市更新”的內容。汪科介紹，這主要是為了清晰界定棚改的邊界，嚴格管控以棚戶(hù)區改造之名，行大拆大建之實(shí)。“有的地方棚改項目隨意拆除歷史建筑，全面采用異地安置模式，導致城市風(fēng)貌被破壞，原有社會(huì )結構被割裂。”石曉冬認為，這有利于引導城市更新回歸理性，同時(shí)也引導棚改回歸初心。
防止大拆大建，并不等于不能有任何拆除和增建?！锻ㄖ芳骖櫟搅嗣總€(gè)城市的具體情況，規定相關(guān)底線(xiàn)管控指標的適用范圍為城市更新單元(片區)或項目，“有的城市確需新建新區、開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區等。”汪科說(shuō)。
根據《通知》，拆除“違法建筑和經(jīng)專(zhuān)業(yè)機構鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑”，并不屬于大拆大建。在確保安全的前提下，允許適當增加建筑面積用于住房成套化改造、建設保障性租賃住房、完善公共服務(wù)設施和基礎設施等。
推動(dòng)由“開(kāi)發(fā)方式”
向“經(jīng)營(yíng)模式”轉變
“城市更新不僅是物質(zhì)空間的更新，還包括傳承歷史文化等精神層面的內容，應當保留城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等‘基因’。”中國城市規劃設計研究院院長(cháng)王凱認為，《通知》提到，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主。從過(guò)去的“拆改留”轉向“留改拆”，把“留”放在第一位，推行小規模、漸進(jìn)式有機更新和微改造，有助于歷史遺存、鄰里關(guān)系、社會(huì )結構等的傳承。
如何堅持應留盡留，全力保留城市記憶?《通知》提出，一是保留利用既有建筑。不隨意遷移、拆除歷史建筑和具有保護價(jià)值的老建筑，不脫管失修、修而不用、長(cháng)期閑置。二是保持老城格局尺度。鼓勵采用“繡花”功夫，對舊廠(chǎng)區、舊商業(yè)區、舊居住區等進(jìn)行修補、織補式更新。三是延續城市特色風(fēng)貌。杜絕“貪大、媚洋、求怪”亂象，嚴禁建筑抄襲、模仿、山寨行為。鼓勵采用當地建筑材料和形式，建設體現地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌的城市建筑。
“《通知》站在文化傳承的高度，強調了城市更新對既有建筑、歷史文化街區等全要素保護，直接‘點(diǎn)名’諸多破壞城市風(fēng)貌與歷史文化的情形，劃出了紅線(xiàn)。”石曉冬認為。
城市更新的實(shí)施路徑是什么?《通知》提到，要鼓勵推動(dòng)由“開(kāi)發(fā)方式”向“經(jīng)營(yíng)模式”轉變，探索政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的城市更新可持續模式。
在王凱看來(lái)，“開(kāi)發(fā)方式”主要是通過(guò)規模擴張賺快錢(qián)，獲取短期效益和經(jīng)濟利益，這既容易導致房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)剩，又破壞了城市特有的格局和文化。“經(jīng)營(yíng)模式”則體現為“投資長(cháng)周期、運營(yíng)長(cháng)期化”，主要是靠運營(yíng)賺慢錢(qián)，背后是所提供的產(chǎn)業(yè)服務(wù)和消費升級服務(wù)。
在梅花劇社聽(tīng)地道的川劇、在香香巷品嘗特色美食……這兩年，四川成都的猛追灣，從沿岸布滿(mǎn)老廠(chǎng)房和舊宿舍的“老街”變身為夜市熱門(mén)打卡地。
“項目采用了‘工程總承包+運營(yíng)’的合作模式，引入萬(wàn)科作為運營(yíng)主體，對收儲資產(chǎn)進(jìn)行改造，并通過(guò)招商和運營(yíng)獲取一定收入，平衡改造投入，提高市場(chǎng)主體的參與積極性。”成都市住建局有關(guān)負責人介紹，通過(guò)采取“修舊如舊”的手法進(jìn)行升級改造，同時(shí)注入文創(chuàng )、市集等新元素，吸引了不少年輕人。
不斷完善相關(guān)政策
及時(shí)協(xié)調解決難點(diǎn)問(wèn)題
除了一些地方認識不全面、政績(jì)觀(guān)存在偏差，熱衷于建設大廣場(chǎng)、大商圈、高檔小區之外，當前城市更新還存在著(zhù)動(dòng)力不充足、制度不夠完善等難點(diǎn)。
比如，現行的城市建設管理制度、土地供給、金融、財稅等政策和技術(shù)標準體系大都是在大規模、高速度新開(kāi)發(fā)建設過(guò)程中形成的，還不適應存量修繕改造需要。另外，市場(chǎng)主體對于回報低、投資周期長(cháng)的存量修繕改造類(lèi)項目也缺乏積極性。
“十四五”規劃綱要提出，加快轉變城市發(fā)展方式，統籌城市規劃建設管理，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升。下一步，如何積極探索推進(jìn)城市更新?
汪科介紹，在加強底線(xiàn)管控、督促對正在建設和已批待建的城市更新項目進(jìn)行再評估的同時(shí)，還要不斷完善相關(guān)政策。比如探索結合城市體檢評估推動(dòng)完善城市更新的政策機制、單元劃定方法等;研究建立適應大規模存量更新的標準規范體系，合理設置日照、消防、綠地率、配套設施等技術(shù)標準。
此外，住建部還將會(huì )同相關(guān)部門(mén)，研究完善土地權屬和用途變更、整合、置換等政策，鼓勵土地復合利用，優(yōu)化財政支出結構，加大開(kāi)發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機構對城市更新的信貸支持。(丁怡婷)
