2017年8月，國土部、住建部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點(diǎn)方案》。時(shí)隔3年，各地試點(diǎn)舉措漸進(jìn)落地，在破除集土入市阻礙、完善制度建設、暢通多方參與渠道等方面進(jìn)行探索，不斷在實(shí)踐中為豐富租賃市場(chǎng)供給、提升居民居住質(zhì)量積累經(jīng)驗。
當前，多項集體用地建設租賃住房項目在各地開(kāi)展。據公開(kāi)資料顯示，2017年至今，利用集體建設用地建設租賃住房試點(diǎn)城市已從13個(gè)擴容至18個(gè)。
3年來(lái)，試點(diǎn)工作取得哪些積極進(jìn)展?形成哪些可推廣、可復制的區域經(jīng)驗?多位專(zhuān)家在接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，探索支持利用集體建設用地按照規劃建設租賃住房，對于推動(dòng)建立城鄉統一土地市場(chǎng)、增加租賃住房的供給、盤(pán)活農村閑置集體土地等方面發(fā)揮積極作用。隨著(zhù)租賃住房多元化體系建設，集體土地租賃住房將更多的發(fā)揮保障性功能。
破除障礙 制度建設不斷完善
租賃住房是我國建設住房保障體系的重要組成部分。其中，集體土地的入市不僅可以有效補充租賃供給，也是保障居民居住需求，激發(fā)城市活力的重要舉措。
三年來(lái)，從中央到地方，從制度建設到落地試點(diǎn)，各項探索集體土地“入市”的舉措不斷出臺，為暢通集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市提供制度保障。
2019年8月，第十三屆全國人大常委會(huì )第十二次會(huì )議審議通過(guò)了新修訂的《土地管理法》，于2020年1月1日實(shí)施。與此前相比，新《土地管理法》刪去了“從事非農業(yè)建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地”的規定，明確了工業(yè)、商業(yè)等集體經(jīng)營(yíng)性建設用地土地所有權人可通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或個(gè)人使用，破解農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地“入市”的法律障礙。
同年4月，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于構建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機制的意見(jiàn)》，在 “建立健全城鄉統一的建設用地市場(chǎng)”方面提出多項要求，為集體土地改革在實(shí)際落地層面給予更為清晰的路徑和指導。包括，“出臺農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市指導意見(jiàn)”，“擴大國有土地有償使用范圍”，“建立農地入市的增值收益分配制度”等。
不僅如此，各試點(diǎn)城市集體建設用地建設租賃住房試點(diǎn)方案相繼獲批并漸進(jìn)落地。目前，北京、上海、廣州等地的集土租賃項目均已開(kāi)工，取得不同程度進(jìn)展。
數據顯示，2017年以來(lái)，全國18個(gè)集體土地租賃住房試點(diǎn)城市推出了超過(guò)150個(gè)試點(diǎn)項目地塊。其中，北京市已有39個(gè)集體土地租賃住房項目開(kāi)工，可提供房源5.3萬(wàn)余套，有兩個(gè)項目已投入運營(yíng)。10月底，合肥首個(gè)利用集體建設用地建設租賃住房濱紛公寓項目開(kāi)業(yè)運營(yíng)，項目總建筑面積5.3萬(wàn)平方米，建成租賃住房514套。此外，上海、廣州等地的集體用地建設租賃住房試點(diǎn)項目相繼開(kāi)工實(shí)施，未來(lái)預計將有更多的試點(diǎn)項目進(jìn)入運營(yíng)階段。
“隨著(zhù)租賃住房多元化體系建設，集體土地上租賃住房將更多的發(fā)揮保障性功能。”貝殼研究院高級分析師黃卉表示，此前集體土地存在著(zhù)流動(dòng)性差、利用率低的情況。通過(guò)集體土地租賃住房的建設，對打破城鄉二元結構、緩解住房租賃供需矛盾、盤(pán)活農村閑置的集體土地等方面發(fā)揮積極作用。
多方參與 探索試點(diǎn)建設新路徑
3年來(lái)，包括北京、上海、廣州在內的18個(gè)試點(diǎn)城市先行先試。其中，北京作為最早的試點(diǎn)城市，不僅實(shí)現了首批試點(diǎn)項目的成功入市，也為全國其他城市提供更多參考經(jīng)驗。
早在 2011年9月，北京在國土資源部批準下率先開(kāi)展集體土地建設租賃住房試點(diǎn)工作。在此輪試點(diǎn)中，北京政策先行，圍繞集體土地租賃住房試點(diǎn)項目先后出臺多項管理政策，并積極探索市場(chǎng)化運營(yíng)機制，通過(guò)一次性補貼等配套措施，鼓勵多方主體參與建設。在項目進(jìn)度、效果及運營(yíng)機制等方面均取得突破。
今年7月，全國首個(gè)集體土地租賃項目北京成壽寺社區正式投入運營(yíng)。項目合作企業(yè)萬(wàn)科集團北方區域副總經(jīng)理曾巍表示，作為北京市第一批集體土地建設租賃住房的試點(diǎn)工程，該項目在政府支持和政策推動(dòng)下得以順利進(jìn)行，拓寬了企業(yè)參與保障房建設渠道，在探索集體用地市場(chǎng)化運營(yíng)方面進(jìn)行有益嘗試。
據介紹，在該項目中，成壽寺村集體以項目經(jīng)營(yíng)權出租方式與民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作，將項目建成后45年的經(jīng)營(yíng)管理權及收益權進(jìn)行轉讓?zhuān)善髽I(yè)負責前期建設投入及后期運營(yíng)。在收益分配上，雙方對每年收益支付的最低限額進(jìn)行約定。若盈利超出預期，村集體還將額外獲得一定比例的超額收益。即保護了村民的基本利益，又讓村民有機會(huì )共享市場(chǎng)增量紅利。
中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰略研究院城市與房地產(chǎn)研究中心主任況偉大表示，集體土地入股租賃住房不僅集約經(jīng)營(yíng)集體土地，盤(pán)活閑置集體土地效能，還能激發(fā)農村集體和農民積極性，保護農民權益，獲得高于農業(yè)生產(chǎn)回報率。
黃卉向記者介紹，經(jīng)過(guò)探索，目前集體土地租賃住房項目已初步形成四種可推廣的合作模式。主要包括：經(jīng)濟基礎雄厚的村鎮集體自行投資建設;村鎮集體以土地使用權作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)方式與國有企業(yè)合作建設;村鎮集體以項目經(jīng)營(yíng)權出租的方式與民營(yíng)企業(yè)合作建設;集體土地入市試點(diǎn)地區，國企和民企直接購買(mǎi)村鎮集體土地使用權建設。
“大多數村集體都缺乏運營(yíng)管理能力，對市場(chǎng)化機構參與運營(yíng)有較大的需求，雙方通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式建設運營(yíng)集體租賃住房，能夠充分發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢，保障項目順利入市運營(yíng)。” 黃卉表示。
持續探索 專(zhuān)家：推動(dòng)項目建設標準化
經(jīng)過(guò)三年發(fā)展，集體土地租賃住房試點(diǎn)在規范管理機制、完善運行機制、迭代產(chǎn)品設計等方面實(shí)現突破性進(jìn)展。但從整體看，行業(yè)發(fā)展仍處于探索發(fā)展初期階段，制度建設、商業(yè)模式等仍待在各方檢驗中不斷完善。
曾巍向記者談到，出租率是影響經(jīng)營(yíng)性物業(yè)運營(yíng)穩定的重要指標，供地距核心城區的距離、周邊配套完善程度等都將會(huì )對出租率造成一定影響，是未來(lái)擴大長(cháng)租社區建設和運營(yíng)時(shí)需要考慮的重要因素。
專(zhuān)家指出，目前市場(chǎng)力量參與集體用地租賃住房建設已初步探索出可行的實(shí)施路徑。但仍存在項目標準化程度相對較低，大規模推廣受制于集體用地的流轉情況等問(wèn)題。
黃卉表示， 雖然在政策鼓勵下，大量房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)獲取了集體土地及自持性地塊用以發(fā)展政策性租賃住房項目，但項目未來(lái)仍面臨著(zhù)投入高收益低、大型租賃社區運營(yíng)經(jīng)驗不足等實(shí)際問(wèn)題。由于集體土地無(wú)產(chǎn)權，企業(yè)受制于單一的抵押擔保方式，也對企業(yè)獲取債權融資帶來(lái)一定難度。
對此，他建議，在制度建設方面，要進(jìn)一步明確利益分配機制及合作流程，建立企業(yè)與村集體合作規范制度，推動(dòng)信息透明化。要結合租賃群體實(shí)際需求，進(jìn)一步完善集體土地租賃住房產(chǎn)品的設計標準。此外，建議關(guān)注集租企業(yè)稅負比例，加強集體土地租賃企業(yè)的資金支持，促進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展。
對于企業(yè)自身來(lái)說(shuō)，“未來(lái)，則需進(jìn)一步明確目標客群定位，圍繞客群居住體驗對產(chǎn)品進(jìn)行不斷優(yōu)化迭代，探索優(yōu)化商業(yè)模式及運營(yíng)方式，實(shí)現租賃群體的長(cháng)期穩定居住。”黃卉說(shuō)。
